17 липня 2018 року Верховна Рада України у другому читанні ухвалила Закон України «Про правовий статус осіб, зниклих безвісти» (відповідний законопроект перебував у Парламенті ще з листопада 2016 року). На необхідності цього законодавчого акта передусім наголошували правозахисники, які працюють в зоні військового конфлікту на сході України. Досі правовий статус зниклих безвісти військовослужбовців та цивільних був майже невизначеним, що не створювало ніяких зобов’язань з боку держави стосовно родин таких осіб. Отже, спробуємо розібратися чи став прийнятий закон «панацеєю» від подібної «неуважності» влади та чи дозволить він остаточно врегулювати правове становище зниклих безвісти на тимчасово окупованих територіях Донбасу та Криму.
НАВІЩО?
Основна причина розробки та прийняття цього закону – це відсутність належного регулювання правового статусу осіб, зниклих безвісти. Особливої актуальності ця проблема набула у зв’язку зі збройним конфліктом та тимчасовою окупацією окремих територій України державою-агресором. Зважаючи на це, виникла необхідність прийняття окремого закону, який визначатиме правовий статус осіб, зниклих безвісти та забезпечуватиме правове регулювання відносин, пов’язаних з обліком цих людей та їхнім розшуком з метою максимального подолання руйнівних наслідків конфлікту.
Слід зазначити, що на необхідності врегулювання в Україні правового статусу осіб вказаної категорії ще у 2015 році наголошувала Парламентська Асамблея Ради Європи (далі – ПАРЄ). Зокрема, у своїй Резолюції 2067 (2015) під назвою «Зниклі особи під час конфлікту в Україні» ПАРЄ закликала органи української влади створити спеціалізований урядовий орган, якому б було доручено займатися координацією роботи всіх державних і неурядових організацій, що працюють у проблематиці осіб, зниклих безвісти. Також європейська інституція акцентувала увагу на доцільності внесення до законодавства положень, що гарантують право осіб знати про те, що відбулося з їхніми родичами, зниклими безвісти у зв’язку зі збройним конфліктом чи внутрішнім насильством. На думку авторів, прийнятий закон дозволить забезпечити належний правовий захист осіб, зниклих безвісти та їхніх родичів, а також врегулювати питання розшуку у відповідності до стандартів міжнародного гуманітарного права та рекомендацій Ради Європи.
ЩО ЗМІНИЛОСЯ?
Закон підписаний Президентом 1 серпня 2018 року і забезпечує правове регулювання відносин, пов’язаних із встановленням та обліком, розшуком і соціальним захистом зниклих безвісти осіб та їхніх родичів.
Тепер особа набуває статусу зниклої безвісти з моменту подання відповідної заяви про розшук. Також підставою для цього є рішення суду.
Вся процедура розшуку – від подання заяви до питань встановлення факту смерті, ексгумації останків та поводження з ними – чітко прописана.
Створюється Комісія з питань осіб, зниклих безвісти, яка забезпечуватиме взаємодію державних органів, відповідальних за розшук, залучатиме національні і міжнародні організації, координуватиме їхні зусилля. До складу Комісії увійдуть представники: Національної поліції, СБУ, ГПУ, Міністерства оборони, офісу омбудсмена, Червоного Хреста та інші. Основним завданням Комісії є з’ясування долі та місця перебування осіб, зниклих безвісти.
Законом також створюється Єдиний реєстр осіб, зниклих безвісти (далі – Реєстр) – електронна база даних, що міститиме відомості про осіб, зниклих безвісти, інформацію про невпізнані останки, а також – про наявність чи відсутність рішення суду про визнання розшукуваних осіб безвісно відсутніми або оголошення померлими. Задача реєстру – накопичення та централізація відомостей про таких осіб, облік інформації, необхідної для ефективного розшуку.
Законодавець також закріпив у Кримінальному кодексі України статтю 1461, відповідно до якої встановлюється відповідальність за насильницьке зникнення (арешт, затримання, викрадення або позбавлення волі людини в будь-якій іншій формі, вчинене представником держави, в тому числі іноземної, з подальшою відмовою визнати факт такого арешту, затримання, викрадення або позбавлення волі людини в будь-якій іншій формі або приховуванням даних про долю такої людини чи місце перебування). Ця норма достатньо актуальна в умовах зовнішньої військової агресії.
ЯКІ ПЕРЕВАГИ ЗАКОНУ?
Для розробки цього закону за основу був взятий документ, напрацьований Міжнародним Комітетом Червоного Хреста та максимально наближений до стандартів міжнародного гуманітарного права. Він містить базові норми, призначені для використання будь-якою державою світу під час розробки законодавства, метою якого є захист осіб, зниклих безвісти.
Перевагою закону є індивідуалізація правового статусу осіб, зниклих безвісти у зв’язку зі збройним конфліктом, оскільки умови, що сприяли зникненню, є специфічними, а ризики для життя високими. У подальшому ця категорія виділена і на рівні обсягу прав, гарантованих державою.
На позитивну оцінку заслуговує фіксація переліку родичів особи, зниклої безвісти, завдяки чому можна уникнути випадків відмови у розшуку особи з посиланням на неналежного заявника.
Вперше у вітчизняній практиці у законі регламентовано заборону щодо дискримінації осіб, зниклих безвісти та їхніх родичів на підставі будь-яких ознак, що вказує на утвердження в державі принципу поваги до честі та гідності громадян, іноземців та осіб без громадянства. До речі, останні також підпадають під дію закону, якщо є обставини, які свідчать про їхне зникнення на території України.
Позитивно сприймаються такі гарантії для зниклих безвісти осіб, як можливість встановлення опіки над майном, збереження місця роботи та займаної посади. Водночас за зниклою безвісти особою, яка була уповноважена на виконання функцій держави, зберігається також і середній заробіток на підприємстві, в установі або організації незалежно від підпорядкування. Принциповими є положення закону, згідно з яким набуття правового статусу не зменшує обсяг цивільної правоздатності такої особи. Це означає, що її права та законні інтереси не обмежені новим статусом, а, отже, члени сім’ї та родичі матимуть змогу захищати ці права і реалізовувати від імені зниклої безвісти особи.
Говорячи про соціальні гарантії, окремо необхідно відзначити закріплення у новому законі права членів сім’ї особи, зниклої безвісти на призначення пенсії у зв’язку з втратою годувальника. Але така пенсія буде призначатися лише для непрацездатних членів сім’ї особи, зниклої безвісти, які були на її утриманні і тільки на строк, протягом якого така особа зберігає цей статус.
ЯКІ НЕДОЛІКИ ЗАКОНУ?
До вагомих недоліків закону можна віднести відсутність встановленого часового проміжку від моменту втрати зв’язку з особою до подачі заяви про розшук.
Сумнівним вбачається і допоміжний характер Комісії з питань осіб, зниклих безвісти. На цей орган покладено важливі завдання, наприклад, ведення Реєстру, узгодження його з Єдиним реєстром досудових розслідувань та іншими базами даних. Не зрозуміло, яким чином допоміжний орган на громадських засадах буде забезпечувати функціонування такого Реєстру і буде його Держателем, адже подібна діяльність вимагає особливих умов захисту інформації та авторизації осіб, які матимуть до неї доступ.
Стосовно Реєстру є й інші питання. Наприклад, у законі право вносити відомості до цього інформаційного ресурсу надається різним суб’єктам (Комісії, органам прокуратури та Нацполіції, судам). Подібна кількість суб’єктів може спричинити плутанину та спровокувати несанкціонований доступ до інформації.
Закон містить й деякі декларативні норми, зокрема, у статті 20 вказано, що «якщо особа, зникла безвісти оголошена померлою, але її останки не знайдено, проведення розшуку не припиняється до встановлення її місцеперебування, місця її поховання чи місцезнаходження останків такої особи». З одного боку, це відповідає інтересам родичів, а з іншого – відсутність чітких строків пошукових робіт може зробити розшук певною абстрактною категорією.
РЕКОМЕНДАЦІЇ ДО ЗАКОНУ ВІД ПРАВОЗАХИСНОЇ ГРУПИ “СIЧ”
Закон потребує розробки ґрунтовної підзаконної бази, зокрема: положення про Комісію з питань осіб, зниклих безвісти, положення про порядок ведення Реєстру, положення про порядок взаємодії суб’єктів, які мають повноваження у сфері розшуку. Без цих нормативно-правових актів реалізація закону буде неефективною. Доцільно у законі прописати окремі гарантії для родичів зниклих осіб, наприклад, право на правову допомогу та психологічну реабілітацію. У законі необхідно визначити механізми взаємодії влади та інститутів громадянського суспільства у питаннях пошуку та ідентифікації останків осіб, які зникли безвісти, особливо, що стосується зони збройного конфлікту.
Раніше повідомлялося, що Президент Петро Порошенко підписав Закон України № 2505-VIII «Про правовий статус осіб, зниклих безвісти».
Автор: ГО “Правозахисна група “СІЧ”