Після початку повномасштабного вторгнення стало зрозуміло, що законодавство, покликане захищати звільнених з російського полону цивільних і військових, не відповідає масштабам сучасних викликів. Попри чинний Закон № 2010-IX, тисячі людей стикаються з бюрократичними бар’єрами, невизначеністю статусу та відсутністю належних гарантій. Про ключові проблеми реалізації прав звільнених осіб, щодо яких встановлено факт незаконного позбавлення свободи внаслідок збройної агресії рф, йдеться в аналітичному матеріалі експерта-аналітика Правозахисної Групи «СІЧ» Віктора Філатова.
Законодавство застаріле
Профільним законодавчим актом у сфері надання гарантій звільненим особам, які повернулися в Україну є Закон України від 26 січня 2022 року № 2010-IX «Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей». Цей нормативно-правовий акт розроблений до початку повномасштабного вторгнення і був орієнтований на обставини, які викликані проведенням АТО/ООС, а також проукраїнських активістів з Донбасу та Криму
“Після початку повномасштабного вторгнення стало очевидно, що документ не відповідає нагальним суспільним потребам, і не може повною мірою забезпечити права та інтереси звільнених осіб”, – пояснює аналітик Віктор Філатов.
Реалії сьогодення
Масштабність конфлікту та поява новоокупованих територій призвели до значного збільшення числа українців в російській неволі. Усі вони хочуть бачити активну залученість держави до вирішення їхніх проблем, а не декларативні гарантії, які на практиці складно отримати. Також на четвертому році конфлікту ми спостерігаємо трансформацію протиправних дій окупаційної влади
“Якщо раніше людей затримували за участь у публічних заходах, політичні переконання, засудження збройної агресії, то зараз українців позбавляють свободи просто за відмову працювати на окупантів або навіть без будь-яких причин. Метою подібних дій є залякування населення тимчасово окупованих територій, а також формування так званого «обмінного фонду»”, – каже аналітик.
Зі збільшенням кількості жертв подібних злочинів та розвитком практики встановлення факту позбавлення особистої свободи масштабуються проблеми профільного закону, який не може забезпечити ефективне правове регулювання цієї сфери суспільних відносин.
І головною проблемою, на думку аналітика, є неправильна парадигма відносин між звільненою особою та державою. На сьогодні вона основана на тому, що звільнена особа повинна:
- по-перше, довести факт позбавлення особистої свободи державі;
- по-друге, надати докази того, що позбавлення особистої свободи пов’язано «із здійсненням такими громадянами діяльності, спрямованої на вираження поглядів, цінностей, позицій щодо відстоювання державного суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності України, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України, а також за здійснювану професійну, громадську, політичну чи правозахисну діяльність, пов’язану із відстоюванням державного суверенітету, незалежності, територіальної цілісності і недоторканності України, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України, захистом прав та свобод осіб, позбавлених особистої свободи через таку діяльність, якщо були підстави вважати, що здійснення такої діяльності становило реальну або потенційну небезпеку для незаконного переслідування особи державою-агресором, її органами, підрозділами, формуваннями, іншими утвореннями» (згідно ЗУ Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей).
І тільки після цього людина отримає якісь гарантії від держави. Тобто, відсутній принцип жертвоцентризму, який передбачає, що саме постраждала особа є в центрі, і навколо неї формується відповідна державна політика.
Роль жертв в період конфлікту та на постконфліктному етапі розвитку
Жертви конфлікту є особливими учасниками перехідних процесів, оскільки міжнародне право гарантує їм спеціальний міжнародно-правовий статус. На національному рівні держава також повинна забезпечити їм окремий правовий статус та надати низку необхідних гарантій.
“Право на свободу є занадто важливим в демократичному суспільстві, тому людина не втрачає можливість користуватися захистом, передбаченим національним законодавством та міжнародно-правовими актами, навіть якщо вона сама дала згоду на взяття під варту, особливо, якщо ця людина не має дієздатності для того, щоб погодитись або не погодитись із запропонованими діями”, – пояснив Віктор Філатов.
Отже, звільнені особи становлять окрему категорію жертв конфлікту, яка має важливе значення як на етапі конфлікту, так і після його завершення. На етапі конфлікту звільнені особи виступають як свідки системних правопорушень та насильства, а на постконфліктному етапі вони мають стати обов’язковими учасниками перехідних процесів. Однак для держави вони завжди залишаються громадянами, правовий захист яких є прямим обов’язком влади.
Гарантії від держави
“Особи, які були позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України в перехідному правосудді вважаються жертвами, яким завдана шкода і які набувають особливого міжнародно-правового та національного статусу, що забезпечує низку додаткових прав і гарантій, зокрема право на правду, повернення й відшкодування. Під шкодою ми розуміємо моральну або майнову шкоду, примусове переміщення або депортацію, шкоду, завдану здоров’ю людини (включаючи смерть членів сім’ї), неможливість користування майном, шкоду, завдану системними порушеннями прав людини (дискримінація, незаконне переслідування, обмеження конституційних прав і свобод тощо)”, – пояснює аналітик.
У стратегіях перехідного правосуддя жертв конфлікту візуалізують насамперед через ту шкоду, якої вони зазнали. Саме завдана шкода формує зміст окремих напрямів перехідного правосуддя — зокрема, визначає підходи до компенсацій та до встановлення правди.
Громадяни України, які були позбавлені свободи державою-агресоркою, за законодавством України мають право на отримання низки гарантій. Серед них зокрема можна виділити:
- право на правову допомогу,
- право на базову медичну допомогу та реабілітацію,
- право на психологічний супровід,
- право на щорічну та одноразову грошову допомогу,
- право на забезпечення житлом тощо.
Усі ці гарантії закріплені в нормах профільного закону.
Декларативність системи гарантій
На думку Віктора Філатова, – основною проблемою наявної системи державних гарантій є її цілковита декларативність. Вона полягає в трьох аспектах.
По-перше, регламентовані гарантії є надто загальними і не узгоджені з потребами звільнених осіб. Їхній перелік нагадує дублювання основоположних прав з Конституції України.
“В силу того, що звільнені особи пройшли полон та тривалий час перебували в неволі вони потребують більш розгорнутого комплексу гарантій, які допоможуть швидко соціалізуватися та відновити усі суспільні зв’язки”, – зазначає аналітик.
По-друге, наявні в профільному законі гарантії належним чином не забезпечені матеріально-фінансовими ресурсами.
“Наприклад, звільнені особи, житло яких залишилось на окупованій території, вимушені винаймати житло за власні кошти, оскільки Кабінет Міністрів України не передбачив житлових фондів для цієї категорії осіб”, – каже Віктор Філатов.
Отже, базові гарантії соціального захисту не забезпечені належним чином, що ускладнює процес реінтеграції осіб, щодо яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії РФ проти України.
По-третє, в нормах профільного закону відсутні необхідні гарантії.
“Наприклад, лише нещодавно остаточно врегульовано питання зарахування часу перебування в полоні цивільної особи, до страхового стажу: Пенсійний фонд України сплачуватиме ЄСВ за таких осіб за рахунок коштів державного бюджету, внески сплачуватимуться за весь період перебування в полоні та ще протягом шести місяців після звільнення. Між тим, дана опція не стосується Фізичних осіб – підприємців та самозайнятих осіб”, – сказав аналітик.
Відсутність системи моніторингу та погана комунікація
Також закон не передбачає навчання місцевих фахівців методикам надання соціальних послуг та соціальної підтримки звільненим особам, які пережили тортури та нелюдське поводження. Окрім цього не передбачено систему моніторингу ефективності надання гарантій звільненим особам.
Внаслідок цього більшість соціальних гарантій і правових послуг на місцях майже не надаються. Закон з-поміж іншого не передбачає практики перенаправлень, обміну інформацією та взаємодію медичних і соціальних працівників, психологів у роботі зі звільненими особами, що ускладнює комунікацію між надавачами послуг, а заявлений міждисциплінарний підхід не реалізується.
Таким чином наявна система гарантій не дає змогу звільненим особам повернутися до нормального життя, що провокує соціальний конфлікт між ними та державою, який в умовах триваючої збройної агресії точно не потрібен Україні.
Суб’єктний склад
Важливою передумовою набуття гарантій від держави є встановлення самого факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. Тільки в такому випадку особа або члени її сім’ї можуть отримати додаткові права від держави.
На рівні законодавства визначене коло осіб, які можуть розраховувати на означені гарантії та щодо яких може бути встановлений факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України :
1) особи, яких було позбавлено особистої свободи у зв’язку із захистом державного суверенітету, незалежності, територіальної цілісності і недоторканності України;
2) цивільні особи, яких було позбавлено особистої свободи під час перебування на тимчасово окупованих територіях України або на території держави-агресора:
а) у зв’язку із здійсненням такими громадянами діяльності, спрямованої на вираження поглядів, цінностей, позицій щодо відстоювання державного суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності України, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України, а також за здійснювану професійну, громадську, політичну чи правозахисну діяльність, пов’язану із відстоюванням державного суверенітету, незалежності, територіальної цілісності і недоторканності України, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України, захистом прав та свобод осіб, позбавлених особистої свободи через таку діяльність, якщо були підстави вважати, що здійснення такої діяльності становило реальну або потенційну небезпеку для незаконного переслідування особи державою-агресором, її органами, підрозділами, формуваннями, іншими утвореннями;
б) у зв’язку з незаконними діями держави-агресора, її органів, підрозділів, формувань, інших утворень з явною або прихованою метою спонукання України, іншої держави, державного органу, організації, у тому числі міжнародної, юридичних або фізичних осіб до дій або утримання від здійснення дій як умови звільнення громадянина України.
До останньої категорії (пункт 2) входять посадовці, громадські активісти, а також особи, які по суті утримувалися державою-агресоркою з прихованою метою або вимогою до влади України.
Зміни у законодавстві
На момент ухвалення профільного законодавчого акту він не охоплював усіх осіб, які були позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України. Саме тому у 2023 році було прийнято Закон України від 29 червня 2023 року № 3181-ІХ, яким було розширено перелік підстав для встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України та приведення окремих його положень у відповідність із законодавством.
Важливість цього документу полягає в тому, що він розширив коло звільнених цивільних осіб, які можуть розраховувати на гарантії від держави. Зокрема, в тексті закону було закріплено категорію «тимчасово окуповані території України». До цього моменту, використовувався термін «тимчасово окуповані території Донецької і Луганської областей та Автономної Республіки Крим і міста Севастополя».
Означені зміни зумовлені повномасштабним вторгненням, в умовах якого з’явилися новоокуповані території. Мова йде про окремі населені пункти Запорізької, Херсонської та Харківської областей, враховуючи ті, які були звільнені протягом останніх двох років війни.
У чому проблема: висновок аналітика
Між тим, ця норма за рахунок сполучника «або» сформульована таким чином, що залишає простір для тлумачення, в тому числі – тлумачення не на користь громадянина України, позбавленого особистої свободи внаслідок збройної агресії.
“Тобто, можна тлумачити так, що подальші пункти «а» та «б» стосуються лише тих громадян, які були затримані на території держави-агресора, а ті, хто були затримані на ТОТ – не зобов’язані підтверджувати ці факти. Це виглядає цілком логічним, оскільки, на жаль, дійсно, на території росії можуть перебувати громадяни України, які поїхали туди за власним бажанням і могли бути затримані не у зв’язку зі збройною агресією проти України. Між тим, доволі не виразне і не зрозуміле уточнення лише додає складнощів трактування норми”, – зазначив Віктор Філатов.
Проблеми визначення кола суб’єктів та правового статусу звільнених осіб
Інша історія із громадянами, які були затримані на ТОТ, каже аналітик:
“Оскільки є очевидним, що затримання збройними силами агресора на окупованій території цивільних осіб вже свідчить про зв’язок затримання зі збройною агресією проти України. Ця норма є дискримінаційною і порушує статтю 1 Протоколу № 12 до ЄКПЛ, оскільки позбавляє права на встановлення статусу осіб, які об’єктивно не можуть довести, за якими саме мотивами їх позбавили особистої свободи (а виходячи з реальних випадків, слід зауважити, що таке позбавлення супроводжується нелюдським поводженням та тортурами, є засобом залякування населення, привласнення майна, бізнесу, тощо)”.
Аналітик додає, що після початку повномасштабного вторгнення осіб можуть позбавити волі без будь-яких вагомих підстав, як-то політичний супротив або підтримка проукраїнського руху. Це формує у таких осіб відчуття повторної віктимізації, тобто вони після порушення прав на тимчасово окупованих територій стикаються з порушеннями їхніх прав на території України.
Іноземці досі не мають права на отримання гарантій
Ключовою проблемою норм профільного закону є також обмеженість кола суб’єктів, щодо яких може бути встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії РФ проти України. Зокрема, за законодавством не мають права на встановлення факту, а, отже, і можливостей набуття гарантій: іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах перебували в Україні і були позбавлені особистої свободи.
Це вимагає обов’язкового розширення кола суб’єктів, щодо яких може бути встановлено факт позбавлення особистої свободи, а, отже, і права на державні гарантії.
Подвійний правовий статус звільнених осіб: що з ним
Також є проблема неврахування подвійного правового статусу звільнених осіб.
“Особи, які були позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України можуть набувати подвійного статусу. Наприклад, вони можуть бути жертвами катувань та насильницьких зникнень, або цивільними заручниками та незаконно засудженими особами. Внаслідок цього, виникають певні складнощі щодо розмежування вказаних правових статусів на рівні національного законодавства. Це також негативно позначається на звільнених особах”, – пояснив Віктор Філатов.
Ця проблема, за його словами, пов’язана з недостатнім рівнем деталізації воєнних злочинів в Кримінальному кодексі України. Внаслідок чого жертви конфлікту та держава функціонально обмежені в питаннях захисту прав жертв конфлікту.
Підстави для встановлення факту позбавлення особистої свободи
Згідно статті 4 Закону України від 26 січня 2022 року № 2010-IX «Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей», підставами для встановлення цього факту є:
1) заява особи або її законного представника, або члена сім’ї особи;
2) документ, що підтверджує факт перебування в неволі (довідка про те, що військовослужбовець або інша особа перебуває (перебувала) в місцях несвободи внаслідок збройної агресії проти України; документ, що підтверджує участь особи в АТО/ООС а також у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації проти України);
3) витяг з Єдиного державного реєстру досудових розслідувань (за наявності кримінального провадження стосовно особи);
4) повідомлення органів сил безпеки та сил оборони стосовно особи.
Цивільним особам потрібно також надати “документи та/або відомості, що підтверджують факт (факти) порушення норм Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 р. стосовно заявника під час його захоплення, незаконного затримання, незаконного арешту, незаконного тримання або іншим чином незаконного позбавлення особистої свободи державою-агресором, її органами, підрозділами і формуваннями, іншими утвореннями у зв’язку із провадженням такою особою діяльності, спрямованої на вираження поглядів, цінностей…”, або “документи та/або відомості, що підтверджують факт (факти) … незаконного затримання, незаконного арешту, незаконного тримання або іншим чином незаконного позбавлення особистої свободи державою-агресором, її органами, підрозділами і формуваннями, іншими утвореннями з явною або прихованою метою спонукання України, іншої держави, державного органу, організації, у тому числі міжнародної, юридичних або фізичних осіб до дій або утримання від здійснення дій як умови звільнення громадянина України”.
“Така вимога є абсолютно неконкретною і формалістичною, бо у комісії необмежена дискреція щодо того, чи відповідають надані заявником документи цим визначенням, чи ні”, – вважає аналітик.
Для членів сім’ї
Для визнання членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, комісії необхідно надати наступні документи:
1) заяву особи або її законного представника, або члена сім’ї особи;
2) рішення про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, членом сім’ї якої є заявник;
3) документи, які підтверджують, що заявник відповідно до Сімейного кодексу України є членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України.
На сьогодні, резюмує аналітик, підстави встановлення факту позбавлення особистої свободи є достатньо чіткими та зрозумілими, однак у звільнених осіб дуже часто виникає проблема надання окремих документів з вищенаведеного переліку.
Віктор Філатов пов’язує цю проблему з двома аспектами:
“По-перше, є випадки складнощів доведення факту перебування в неволі. По-друге, спостерігається відсутність належної підзаконної регламентації профільного закону. Вона полягає в тому, що на сьогодні не затверджені усі необхідні підзаконні акти, які можуть забезпечити реалізацію профільного закону. Це стосується стратегій, концепцій та методичного забезпечення повноважень органів, які надають звільненим особам соціальні послуги”, – сказав він.
Саме це, на думку аналітика, знижує ефективність відповідного напряму державної політики та ускладнює процес доведення фактів, які мають юридичне значення при встановленні факту позбавлення особистої свободи.
Спеціальні владні інституції
Усі надані документи розглядаються Комісією з питань встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, яка утворюється при Мінреінтеграції.
Положення про Комісію затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2022 року № 1281 «Деякі питання виконання Закону України «Про соціальний і правовий захист осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, та членів їхніх сімей».
Отже, встановлення факту позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України відбувається в рамках окремої процедури, яка регламентована нормами законодавства. Комісія з питань встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, має наступні завдання:
1) розгляд заяв та матеріалів щодо встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, визнання членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України;
2) прийняття рішень про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України чи про непідтвердження цього факту;
3) прийняття рішень про визнання членом сім’ї особи, стосовно якої встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, чи про відмову у такому визнанні;
4) проведення аналізу практики застосування законодавства з питань соціального та правового захисту осіб, стосовно яких встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України;
5) встановлення дати початку строку позбавлення особи особистої свободи під час прийняття рішення про встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, а також дати її звільнення.
Втім, на думку Віктора Філатова, недосконалість форм роботи Комісії залишається одним з ключових чинників неефективності державної політики у сфері соціально-економічного захисту прав звільнених осіб:
“Проблема полягає у невиконанні Комісією судових рішень, які ухвалюються на користь осіб, які повернулися з неволі. По суті відсутня можливість досудового оскарження рішення по суті, оскільки суди можуть перевіряти рішення комісії лише на дотримання процесуальних та процедурних моментів. Останні, до речі, не визначені у відповідній постанові Кабінету Міністрів України. Тобто, підзвітність Комісії залишається не врегульованою, що дозволяє її членам ігнорувати виконання завдань, задля яких вона була створена. Окрім цього недосконалою є процедура голосування членами комісії, які можуть утриматися від голосування. Враховуючи правові наслідки рішення комісії, подібне утримання може мати негативні наслідки для заявників”, – сказав Віктор Філатов.
Також він зазначив, що у положенні про комісію містяться суто процедурні недоліки:
“Наприклад, визначено, що комісія скликається у разі потреби один раз на квартал. Це не відповідає потребам звільнених осіб, а також знижує ефективність роботи комісії. Подібна ситуація суперечить нормам Конституції України, які декларують непорушність прав людини, тобто неможливість їхнього неправомірного обмеження. Ще однією проблемою є відсутність регламентації відповідальності членів комісії за невиконання або неналежне виконання завдань. Це породжує відчуття вседозволеності та безкарності. В кінцевому випадку від цього також страждають заявники, які втрачають право на справедливість”, – сказав аналітик.
Міжнародно-правові акти та зарубіжний досвід
Процедура встановлення факту позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України грунтується не тільки на нормах національного законодавства. Вона також спирається на міжнародно-правові стандарти у сфері прав людини. Коротко охарактеризуємо відповідні міжнародно-правові акти:
– Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (гарантує права на свободу та особисту недоторканність, а також містить пряму заборону катувань та використання примусової праці);
– Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 року (містить право на компенсацію, а також право на справедливий суд та безпосередню участь в управлінні своєю країною;
– Конвенція про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року (містить заборону фізичного та морального примусу до цивільного населення, а також заборону безпідставних покарань до осіб, які перебувають на окупованій території;
– Женевська конвенція про поводження з військовополоненими від 12 серпня 1949 року (встановлює заборону насилля над життям та особистістю, жорстокого поводження і тортур, захоплення заручників, наруги над людською гідністю.
Досвід багатьох країн світу, які пережили війни та різні соціальні потрясіння вказує на важливість створення в державі особливого механізму соціально-правового захисту осіб, які повертаються з неволі.
Так, у Колумбії після десятиліть конфлікту уряд створив спеціальну агенцію з реінтеграції, яка дбала про звільнених осіб і забезпечувала їх житлом, медичною і психологічною допомогою.
В Руанді після років геноциду були створені програми реабілітації і реабілітаційні центри для тих, хто пережив насильство.
Схожий досвід мають Боснія і Герцеговина, де після збройного конфлікту впровадили мережу місцевих центрів реінтеграції.
Позитивним також є досвід Іраку та Сирії, де після завершення бойових дій уряди за підтримки ООН організовували табори постізоляційної підтримки. В цих таборах людей забезпечували базовими речами, медичною допомогою, документами та необхідною для реінтеграції інформацією. Усе це позитивний досвід, який має бути використаний в Україні.
Основні проблеми
На етапі конфлікту звільнені особи та члени їхніх сімей потребують додаткових гарантій від держави, а також гуманітарної допомоги.
Однак на постконфліктному етапі актуалізуються інші потреби, зокрема: інституційна підтримка держави у сфері самоорганізації, залучення до процесів формування політики та національної пам’яті. Отже, у засадах соціального захисту осіб, які були позбавлені особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України мають бути передбачені різні рівні інституційного забезпечення потреб вказаної категорії осіб.
На сьогодні можна систематизувати наступні проблеми законодавства про встановлення факту позбавлення особистої свободи і практики його застосування:
– невідповідність норм профільного законодавчого акту сучасному національному контексту в частині процедурних аспектів та змістовного наповнення;
– неналежне втілення принципу жертвоцентризму в нормах профільного закону, зокрема в частині парадигми відносин між владою та звільненими особами;
– недосконалість та декларативність системи державних гарантій, яка розкривається в їхньому неналежному матеріально-фінансовому забезпеченні та невідповідності потребам звільнених осіб;
– обмеженість кола суб’єктів, щодо яких може бути встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок його невідповідності нормам Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни;
– неналежний рівень вивчення та імплементації міжнародно-правових актів та досвіду в практичну діяльність владних інституцій, які опікуються звільненими особами;
– складність документального доведення факту перебування в неволі та неврахування органами влади подвійного правового статусу окремих категорій звільнених осіб;
– недосконалість організаційно-правових форм роботи Комісії зі встановлення факту позбавлення особистої свободи, яка поєднана з відсутність правової регламентації окремих процедурних питань її діяльності;
– недостатній рівень залучення правозахисників до питань формування законодавства у сфері соціального захисту осіб, щодо яких встановлено факт позбавлення особистої свободи та координації роботи відповідних владних інституцій.
Наші рекомендації
- Необхідно удосконалити систему державних гарантій та передбачити необхідні механізми в профільному законі. Зокрема, необхідним є:
1) включення гарантії щодо можливості зарахування полону до страхового стажу Фізичних осіб – підприємців та самозайнятих осіб;
2) запровадження механізму навчання фахівців з надання соціальних послуг звільненим особам, які пережили тортури та нелюдське поводження;
3) запровадження системи моніторингу ефективності надання гарантій звільненим особам;
4) регламентація практики підготовки медичних працівників та психологів до роботи зі звільненими особами (робота за стандартами Стамбульського протоколу).
- Необхідно на рівні профільного закону деталізувати засади єдиної системи комплексної психологічної реабілітації звільнених з неволі українців. Переважна більшість роботи в цій сфері відведена Верховній Раді України, а також Кабінету Міністрів України, який повинен застосувати право законодавчої ініціативи та запропонувати парламенту проєкт відповідних змін і доповнень до профільного закону.
- Необхідно на підзаконному рівні сформувати нормативно-правові засади формування фонду житла для звільнених осіб, що надасть практичну можливість реалізації відповідної гарантії, передбаченої в нормах профільного закону. Більшість зусиль в цій сфері за Кабінетом Міністрів України, який має усі правомочності для формування системи підзаконних актів, в яких будуть регламентовані важливі процедурні аспекти.
- Необхідно розширити коло суб’єктів, щодо яких може бути встановлено факт позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії РФ проти України.
Для цього до визначених в профільному законі суб’єктів слід додати іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебували в Україні та були позбавлені особистої свободи окупаційною владою.
Також варто пункт 2 частини 1 статті 2 Закону викласти в такій редакції: «цивільні осіб, які не брали участі в бойових діях та, перебуваючи на тимчасово окупованих територіях, не виконували жодної роботи воєнного характеру і були незаконно позбавлені особистої свободи державою-агресоркою, її органами, підрозділами, формуваннями, іншими утвореннями під час перебування на тимчасово окупованих територіях України».
Окремо слід визначити підстави встановлення факту позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії РФ для осіб, яких було позбавлено особистої свободи на території країни-агресора. Це дасть змогу адаптувати суб’єктний склад профільного закону до норм Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року.
- Необхідно регламентувати на рівні національного законодавства правові статуси осіб, які були звільнені та повернулися в Україну. Регламентація повинна бути здійснена з урахуванням міжнародно-правових актів, в яких формалізовано статус військових та цивільних в умовах збройних конфліктів. Це дасть змогу максимально гарантувати право на відшкодування та сатисфакцію у недалекому майбутньому. Регламентація має здійснюватися Верховною Радою України через законотворчу діяльність на основі попереднього узгодження текстів законопроектів з правозахисниками та вченими-правниками.
- Необхідно в короткий термін сформувати усю необхідну підзаконну нормативно-правову основу реалізації профільного законодавчого акту. Зокрема, слід затвердити комплексні та довгострокові стратегії реінтеграції звільнених осіб, що дасть змогу деталізувати повноваження владних інституцій. Також варто передбачити альтернативні механізми доведення факту перебування в неволі, які будуть максимально спрощеними та зрозумілими.
- Необхідно деталізувати в статтях Кримінального кодексу України склади воєнних злочинів. Мова йде про приведення нашого кримінального законодавства у відповідність до Женевських конвенцій, в яких дуже чітко окреслено склад різних воєнних злочинів та злочинів проти людяності. Ця рекомендація також передбачає залучення українського парламенту, оскільки усі зміни в законодавчі акти вносяться саме Верховною Радою України. Вирішення цього завдання має значення для подальшого кримінального переслідування та притягнення до відповідальності винних осіб.
- Необхідно удосконалити Положення про Комісію з питань встановлення факту позбавлення особи особистої свободи внаслідок збройної агресії проти України, затверджене відповідною Постановою Кабінету Міністрів України. Зокрема, слід посилити підзвітність комісії, а також скорегувати форми роботи з урахуванням принципу прозорості. Для цього слід чітко визначити повноваження комісії, виконання яких буде забезпечувати поставлені перед нею завдання. Визначення повноважень посилить підзвітність та дасть заявникам змогу апелювати до суду з чітким посиланням на повноваження, які формалізовані але не виконуються членами комісії.
Також варто підпорядкувати комісію центральному органу виконавчої влади, наприклад, Міністерству розвитку громад та територій України або Міністерству соціальної політики, сім’ї та єдності України. Це дасть змогу розвинути позасудові, тобто юрисдикційні способи захисту прав заявників.
- Необхідно удосконалити процедурні питання, зокрема процес голосування членами комісії за ухвалення рішення про встановлення факту позбавлення особистої свободи. Слід чітко прописати, що члени комісії при голосуванні можуть голосувати тільки «за» та «проти» за наявності визначених в законі підстав.
Також варто регламентувати в положенні відповідальність членів комісії за неправомірну відмову у встановленні факту позбавлення особистої свободи. Доречно передбачити дисциплінарну, адміністративну відповідальність, а також цивільно-правову відповідальність у разі, коли неправомірні дії або бездіяльність комісії завдали заявнику матеріальної шкоди.
- Необхідно для посилення позицій заявників регламентувати обов’язок комісії надавати заявнику протокол засідання комісії (з усіма супровідними документами) у разі відмови у встановленні факту позбавлення особистої свободи у визначений заявником спосіб для подальшого оскарження. Така відповідь повинна містити чіткі пояснення підстав відмови з посиланням на законодавчу базу, з зазначенням окремої думки членів комісії (якщо така є), з роз’ясненнями по кожному доказу/документу, який було надано особою для підтвердження факту позбавлення особистої свободи. Це дасть змогу уникнути конфліктів та припинити практику порушення конституційних прав звільнених осіб. У цій сфері провідна роль відведена Кабінету Міністрів України, який має внести відповідні зміни до положення, яким керується комісія.
- Необхідно детально вивчати світовий досвід та імплементувати його в Україні. Позитивна практика дає змогу зекономити час на напрацювання власних методів та форм соціально-економічного захисту осіб, які передували в російській неволі та повернулися в Україну. Також він дозволяє уникнути прорахунків при прийнятті управлінських рішень та формуванні відповідного напряму державної політики. Окрім позитивного світового досвіду варто досліджувати окремі напрями перехідного та відновного правосуддя, які стануть вкрай актуальними на постконфліктному етапі розвитку нашої держави.
Ключові висновки
Головні завдання держави на етапі збройного конфлікту полягає в необхідності сформувати комплексну політику соціально-економічного та правового захисту жертв, а в умовах постконфліктного розвитку – забезпечити їм право на правду та участь в державному (місцевому) управлінні, підсумовує Віктор Філатов:
“На сьогодні законодавство у сфері встановлення факту позбавлення особистої свободи внаслідок збройної агресії РФ проти України та практика надання передбачених державою гарантій залишаються неефективними, внаслідок чого звільнені мають складнощі при встановленні факту та отримання окремих гарантій, передбачених чинним законодавством. Вирішення проблем є спільною справою влади та громадянського суспільства, і вимагає комплексних змін та доповнень профільного закону, а також удосконалення форм роботи спеціальної комісії. Тільки міждисциплінарний підхід (поєднання зусиль органів соцзахисту, правоохоронців, правозахисників та громад) забезпечує ефективний результат”.
Подібної позиції дотримуються провідні українські правозахисні організації, зокрема: Українська Гельсінська спілка з прав людини, Об’єднання родичів політв’язнів Кремля, КримSOS, Центр громадянських свобод та інші.
Правозахисна спільнота наполягає, – звільнена людина повинна розуміти, що вона потрібна державі, і держава подбає про неї. Також основою соціального захисту звільнених осіб має бути поєднання чотирьох головних пріоритетів в допомозі: охорона здоров’я, соціальні послуги та правовий захист, відновлення документів, житло. Це першочергові потреби звільнених осіб, забезпечення яких дозволить їм швидко повернутися до умов нормального життя.
____________________________
Матеріал підготовлений у межах Проєкту «Імпульс», що реалізовується Міжнародним фондом «Відродження» та Фондом Східна Європа за фінансування Норвегії (Norad) та Швеції (Sida). Зміст матеріалу не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження», Фонду Східна Європа, Уряду Норвегії та Уряду Швеції.